La potestad administrativa municipal en la era digital: desafíos y proyecciones del Derecho Administrativo frente al paradigma de las Smart Cities.

Dr. Mauricio E. Aracena Parra

INTRODUCCIÓN

Desde hace algún tiempo, una transición masiva y acelerada de las ciudades ha puesto ante la humanidad mucho más que espacios urbanos: se han convertido en complejas plataformas de interacción digital. Esta realidad, encerrada en las llamadas Ciudades Inteligentes o smart cities, implica más que una mera aplicación tecnológica y se perfila como un ecosistema donde se incorporan el Big Data, la Inteligencia Artificial (IA) o las tecnologías disruptivas como herramientas clave para la gestión pública y la toma de decisiones.

En este contexto, el municipio, como la esfera de gobierno más cercana a los ciudadanos, parece ahora desempeñar un papel principal en la ejecución de esta agenda digital y necesariamente encuentra las limitaciones y las lógicas del Derecho Público bajo tensión. Este estudio busca examinar las implicaciones de esta innovación digital para el federalismo argentino, concentrándose en el poder administrativo municipal y planteando, por ende, una disputa legal.

La investigación se centra en el fundamento constitucional de la autonomía municipal, observando cómo y por qué, bajo los Artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional (CN), los municipios tienen legitimidad para incorporarse y regular en la era digital, superando una visión meramente jerárquica hacia una autarquía administrativa. En esa simple mezcla, deben considerarse las múltiples dimensiones de los poderes concurrentes, esas áreas donde la competencia de la Nación, las Provincias y los Municipios se entrecruzan, tal como se explora en la matriz base. Agruparemos los dilemas normativos resultantes en áreas estratégicas como innovación digital, acceso a la información pública, seguridad y gestión ambiental para ejemplificar de qué manera el régimen de estándares nacionales mínimos y las leyes orgánicas provinciales restringen o moderan la autoridad local.

A continuación, el estudio aborda la conversión funcional del gobierno. Analizará cómo las competencias tradicionales (licencias, servicios públicos, infraestructura urbana) se redefinen en el contexto de los Servicios Públicos Digitales (DPS) y las iniciativas de Gobierno Electrónico que persiguen la simplificación administrativa y maximizan la eficiencia cuando se administra de manera innovadora.

Finalmente, se abordarán los límites del Derecho Administrativo como un eje de orientación para toda actividad digital. Se examinará el papel omnipresente de los principios en el uso de algoritmos y tecnologías disruptivas: legalidad, proporcionalidad, transparencia. Este recorrido pretende establecer las condiciones previas de una Buena Administración Electrónica que no solo sea eficiente, sino también plenamente legal.

1. Introducción

a. Explicación del fenómeno: ciudades inteligentes (smart cities), digitalización de la gestión pública, gobierno abierto y tecnologías disruptivas.

Desde hace años venimos asistiendo a una transformación profunda de las ciudades, que han pasado de modelos rurales a urbanos y, más recientemente, hacia la configuración de microciudades digitales. La legislación, y en particular los propios ciudadanos, participan activamente de este proceso, observando e impulsando cambios en la vida urbana.

En un primer momento, las smart cities se concebían como espacios donde la tecnología se aplicaba a la resolución de problemas cotidianos. Sin embargo, la visión actual es más amplia: no se limita a lo inmediato de la vida diaria, sino que incluye el uso de big data para la toma de decisiones, la inteligencia artificial para la mejora del entorno urbano y diversas herramientas digitales tanto para la gestión administrativa como para la comunicación entre gobiernos y ciudadanos. Como es propio del ser humano, necesitamos definir los fenómenos para comprenderlos. Por ello, resulta útil realizar un repaso de las principales conceptualizaciones de smart cities para explicar este proceso del que todos formamos parte.

El Banco Interamericano de Desarrollo (2016) define a una ciudad inteligente como: "aquella que coloca a las personas en el centro del desarrollo, incorpora Tecnologías de la Información y Comunicación en la gestión urbana y usa estos elementos como herramientas para estimular la formación de un gobierno eficiente que incluya procesos de planificación colaborativa y participación ciudadana. Al promover un desarrollo integrado y sostenible, las Ciudades Inteligentes se tornan más innovadoras, competitivas, atractivas y resilientes, mejorando así vidas." Esta definición sitúa al ser humano en el núcleo del proceso y destaca que el desarrollo tecnológico debe servir como instrumento para fortalecer la planificación, la participación y, en última instancia, el desarrollo humano. No es un aspecto menor: mientras muchas críticas señalan que la tecnología tiende a desplazar a las personas, ya sea quitando empleos o reduciéndolas a simples datos en un mar de información, la perspectiva del BID enfatiza que el verdadero sentido del avance tecnológico es mejorar la vida de los ciudadanos.

En la misma línea, CIPPEC sostiene que las smart cities deben: "recuperar como factor destacable de una ciudad inteligente o "smart city" la importancia dada al aprovechamiento creativo de las nuevas tecnologías de la información, la comunicación y la participación ciudadana". Este énfasis apunta a que la tecnología funcione como potenciador de un ecosistema urbano colaborativo. Dicho ecosistema puede pensarse en términos miceliales, es decir, como una red subterránea de conexiones que interrelaciona a los distintos actores sociales. Aunque este enfoque resulte más factible en microciudades, también puede aplicarse en grandes urbes: allí, las redes tecnológicas permiten contrarrestar el impersonalismo propio de las metrópolis, reducir distancias abstractas y favorecer la conformación de nuevas comunidades o pequeñas células sociales interconectadas.

Por su parte, Fernández plantea que las ciudades inteligentes suponen: "se trata de construir un imaginario complejo, capaz de incorporar conocimiento de las diferentes ciencias y áreas de conocimiento implicadas en entender el funcionamiento de las ciudades, la vida en comunidad y el comportamiento individual en todo lo que tiene que ver con vivir con otros, para lo cual reconoce los nuevos roles que la administración pública y por ende los gobiernos y sus ciudadanos deben adoptar, junto a otros aspectos, la función que la digitalización debe ocupar en la vida social". Esta mirada introduce la dimensión de la gobernanza digital aplicada a la ciudad, lo que obliga a abordar no sólo cuestiones tecnológicas, sino también problemas estructurales como el acceso a la vivienda, las desigualdades sociales, los cambios demográficos y la segregación espacial.

En conclusión, a partir de estas distintas aproximaciones, podemos atrevernos a ensayar una definición propia: las smart cities deberían ser ciudades centradas en la persona, que aprovechen la tecnología y los datos masivos para crear canales de comunicación en microsistemas de tipo "micelial", con el fin de fortalecer la gobernanza urbana sin desatender las preocupaciones esenciales de la vida en comunidad.

b. Planteo de la problemática: ¿hasta dónde llega la potestad administrativa municipal en un federalismo complejo?

En el marco de las nuevas ciudades tecnológicas surgen innumerables planteos, que van desde la llamada huella digital hasta las nuevas formas de atender las necesidades sociales. Cada vez con mayor frecuencia, los gobiernos provinciales y nacionales delegan de forma directa o indirecta facultades propias, como la atención en salud, educación y seguridad, sin establecer un marco legal que respalde adecuadamente a los gobiernos locales.

Tal como sostiene la Dra. Ábalos, "la autonomía municipal debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia la descentralización y fundado en un federalismo cooperativo." Sin embargo, cabe preguntarse qué tipo de cooperación puede existir cuando los municipios carecen de las herramientas jurídicas necesarias para ampliar sus bases de autonomía. Más aún, ¿cómo podrían convertirse en verdaderas Ciudades Inteligentes si no poseen autonomía legislativa?

La autonomía administrativa está profundamente ligada a un federalismo cooperativo que no solo implique distribución de recursos, sino también participación en la construcción de estructuras fundamentales para el desarrollo urbano. La expansión exponencial que experimentan muchos municipios exige una mirada más atenta por parte de las provincias, que los dote de mayor autonomía para responder a las necesidades concretas de los habitantes.

Pero también debemos considerar la situación inversa: municipios que otrora fueron núcleos urbanos dinámicos hoy se enfrentan a la despoblación y a la falta de recursos. ¿Cómo podrían estos territorios asumir el mandato de transformarse en ciudades inteligentes si carecen de población activa y sostén económico?

Así como afirmamos que el federalismo cooperativo constituye la vía para fortalecer las autonomías municipales, también reconocemos que en su complejidad reside el principal obstáculo. En efecto, "no puede haber municipio autónomo verdadero si no se le reconoce explícitamente entidad política ni se le otorga la capacidad de organizar su administración y ejercer los actos necesarios para el cumplimiento de sus funciones".

En conclusión, la problemática federal solo podrá resolverse mediante una autonomía municipal real, sustentada en una gestión administrativa eficaz, recursos suficientes y una cooperación genuina entre los distintos niveles de gobierno. Solo así los municipios podrán evolucionar hacia un modelo de desarrollo micelial, donde la interconexión y la cooperación sean el motor del progreso local y regional.

2. Marco constitucional y legal

a. Autonomía municipal en la CN (arts. 5 y 123).

A lo largo de la historia, siempre existió una dicotomía entre la autonomía provincial y la autarquía administrativa de los municipios. Esta tensión alcanzó un punto de inflexión con la reforma constitucional de 1994. Tradicionalmente, se entendía la autonomía como la capacidad de dictarse sus propias normas, mientras que la autarquía se asociaba con la facultad de administrar sus propios asuntos dentro del marco legal establecido. En palabras de la doctrina, "la primera era propia de las personas jurídicas públicas políticas, y la segunda, atributo de las entidades administrativas".

Sin dudas, esta distinción conceptual operó durante décadas como un freno a la verdadera autonomía de los gobiernos locales. Sin embargo, la reforma de 1994 vino a redefinir este escenario: el artículo $5^{\circ}$ de la Constitución Nacional establece que el régimen municipal constituye una condición esencial de la autonomía provincial. En consecuencia, ambos conceptos, autonomía provincial y autonomía municipal, se encuentran intrínsecamente vinculados: no puede hablarse de una autonomía provincial plena si los municipios carecen de autonomía administrativa, política y económica.

A su vez, el artículo $123^{\circ}$ de la Constitución Nacional refuerza esta idea al reconocer expresamente la autonomía municipal y facultar a las provincias para asegurarla en sus constituciones. No obstante, la doctrina sigue sin arribar a un consenso respecto del alcance concreto de dicha autonomía: algunos autores la conciben en términos amplios, incluyendo facultades institucionales, normativas, políticas, administrativas y financieras, mientras que otros limitan su alcance a un plano meramente organizativo o de gestión.

La doctrina constitucional clásica establece los contenidos de la autonomía municipal en diversas dimensiones. Hay visiones como la de Hernández (compartida en sus alcances por Ábalos) que desglosa la autonomía en cuatro esferas: institucional (dictar carta orgánica), política (organización democrática y electiva), administrativa (prestación de servicios públicos sin interferencias) y financiera (libre creación, recaudación e inversión de rentas). Por su parte, Rosatti también identifica elementos esenciales, pero los agrupa bajo terminología distinta: autonormatividad constituyente (carta orgánica), autocefalía (elección de autoridades) y autarcía o autarquía (autosatisfacción económico-financiera a partir de recursos propios).

En definitiva, existe consenso en torno al reconocimiento de la autonomía municipal real, aunque con matices y diferencias en cuanto a su alcance y contenido. Ahora bien, cabe preguntarse si esa autonomía debería manifestarse de manera uniforme o, por el contrario, adaptarse a las particularidades de cada gobierno local. Resulta evidente que no es posible exigir el mismo grado de autonomía normativa, administrativa o económica al municipio de La Matanza, con más de un millón ochocientos mil habitantes, que al pequeño municipio de Paso del Sapo, en la provincia de Chubut, con apenas unos pocos cientos. Cada uno enfrenta realidades, recursos y demandas distintas; por lo tanto, la autonomía municipal debería concebirse como un concepto dinámico y proporcional, ajustado a la escala, capacidad y complejidad de cada comunidad.

b. Facultades concurrentes en materia de innovación digital, acceso a información pública, seguridad, ambiente.

Como afirmamos al inicio de este trabajo, la cooperación federal constituye un elemento esencial para consolidar la autonomía municipal. Una manifestación concreta de esa cooperación se da en el reconocimiento de las facultades concurrentes que los gobiernos locales pueden ejercer en materias estratégicas para el desarrollo contemporáneo. Entre ellas, destacan la innovación digital, el acceso a la información pública, la seguridad ciudadana y la protección del ambiente. Respetar y potenciar la capacidad de los municipios para dictar ordenanzas propias en estos ámbitos no solo amplía su margen de acción administrativa, sino que también los posiciona como actores clave en la construcción de políticas públicas modernas, sostenibles y participativas, acordes a las demandas de la sociedad digital.

En material digital como afirma el CIPPEC, "los gobiernos locales, como primera instancia de contacto vecinal, tienen un fuerte incentivo para desarrollar servicios digitales y proyectos de innovación pública que respondan a necesidades ciudadanas". Es cada vez más frecuente el uso de chatbots o técnicas de IA en la resolución de actividades cotidianas de los municipios.

No son pocas las ocasiones en que los gobiernos locales se apoyan en la normativa provincial o nacional al momento de legislar en materia digital. Este fenómeno, lejos de ser un obstáculo, ha permitido que tales regulaciones se conviertan progresivamente en la base de una gobernanza digital articulada, donde cada nivel de gobierno aporta normas y herramientas complementarias. Sin embargo, para que este proceso evolucione hacia un verdadero modelo de gestión integrada, resulta indispensable avanzar en la interoperabilidad gubernamental, entendida como la capacidad de los distintos organismos públicos, municipales, provinciales y nacionales, de compartir información, recursos y sistemas tecnológicos de manera segura y coordinada, garantizando eficiencia, transparencia y participación ciudadana. Esto "no solo justifica la eficiencia interna, sino que también favorece el vínculo con la ciudadanía y el sector privado, al servir como base para las políticas de gobierno abierto y facilitar el acceso a la información pública".

En referencia al medio ambiente "El desarrollo de la normativa ambiental local, es clave en el desarrollo de los municipios y la adopción de acuerdos de creación de organismos interjurisdiccionales importa reafirmar un federalismo de concertación y el comienzo de la un marco contenedor de la normativa complementaria a la leyes de presupuestos mínimos ambientales".

En conclusión, la multiplicidad de puntos de unión entre los distintos niveles de gobierno tiene un propósito clave: formar una estructura de red (o micelial) que permita la comunicación fluida, la participación activa, y el desarrollo de nuevos ámbitos de gobernanza.

4. Potestad Administrativa Municipal en la Era Digital: Transformación y Límites Jurídicos

Todo lo expuesto hasta aquí, y en particular el desarrollo de las ciudades inteligentes, marca un punto de inflexión en el Derecho Administrativo contemporáneo, que transita desde un modelo de gestión tradicional hacia una Administración Pública Digital. Este proceso implica una transformación profunda de las competencias históricas municipales, tales como las habilitaciones, la prestación de servicios públicos o el planeamiento urbano, las cuales comienzan a ejercerse y coordinarse a través de herramientas tecnológicas.

El municipio, en este nuevo contexto, ejerce su potestad administrativa mediante el Gobierno Electrónico y la Simplificación Administrativa, generando servicios públicos digitales que incrementan la eficiencia, la accesibilidad y la interacción ciudadana. Como ha señalado la doctrina, “la incorporación de las nuevas tecnologías ha provocado un verdadero tsunami en los institutos clásicos y constitutivos del Derecho Administrativo”.

En efecto, esta transformación no debilita los principios fundamentales del derecho administrativo, sino que los renueva y potencia, especialmente el binomio transparencia–publicidad y la tutela administrativa efectiva, pilares sobre los cuales debe sostenerse toda gestión pública moderna y participativa.

En cuanto al primer binomio transparencia-publicidad, “hoy en día, cualquier organismo público relevante a nivel global, para satisfacer las necesidades de la ciudadanía digital y de una sociedad “hiperconectada” e “hiperinformada”, cuenta no sólo con un portal web oficial – primera y otrora nota de la transparencia activa- sino además con distintos perfiles y canales en más de una red social oficial: Twitter, Facebook, Instagram, Linkedin, entre otras.” No solo se reafirma la manera en que los ciudadanos-administrados acceden a la información e inciden en los actos de gobierno, sino que además se configura un espacio en el cual los gobiernos locales pueden publicar y transparentar sus normativas, dictámenes y decisiones administrativas. En este contexto, una sociedad compuesta por ciudadanos-digitales demanda una administración-digital, no meramente digitalizada, sino capaz de integrar las herramientas tecnológicas en todos sus niveles para construir una gobernanza efectiva y participativa. Y es precisamente en el ámbito municipal donde esta nueva imagen de la Administración Pública encuentra su terreno más propicio: allí donde el Estado se vincula de modo directo, cotidiano y tangible con la ciudadanía.

Por último, la tutela administrativa efectiva constituye una manifestación concreta del debido proceso en sede administrativa y un pilar esencial del Estado de Derecho. Supone el reconocimiento de un conjunto de garantías que aseguran a los administrados una relación equitativa con la Administración, entre las que se destacan el derecho a ser oído y a participar activamente en el procedimiento, el derecho a ofrecer y controlar la producción de prueba, el derecho a obtener una decisión fundada que valore los argumentos y elementos aportados, y el derecho a que el procedimiento se tramite y concluya dentro de un plazo razonable. En su conjunto, estas garantías configuran un verdadero derecho a la decisión administrativa motivada y oportuna, orientada al respeto de la verdad jurídica objetiva y a la protección efectiva de los derechos e intereses legítimos de los particulares frente al poder público. Este ejercicio de protección del administrado adquiere especial relevancia en lo que podemos denominar “tutela administrativa efectiva digital”. En tiempos de gobernanza digital, la participación de los administrados en los procedimientos administrativos se ve fortalecida gracias a nuevas herramientas tecnológicas que garantizan una tutela más ágil y transparente de sus derechos. Hoy, en la mayoría de los procedimientos, además del domicilio legal, se requiere la constitución de un domicilio electrónico, a través del cual la Administración comunica sus resoluciones y actos. Así, este principio no solo mantiene su vigencia, sino que encuentra en la digitalización un ámbito de realización plena. Cuanto más, en el derecho municipal, lugar de cercanía de la Administración, con los ciudadanos.

CONCLUSIÓN

A lo largo de este trabajo hemos recorrido los elementos fundamentales de las Smart Cities o ciudades inteligentes, creando un concepto de sociedades conectadas a modo micelial, donde la interconexión y la descentralización tecnológica fortalecen la gobernanza local. Dicho esto, hemos transitado desde la transformación municipal habilitada por la tecnología hasta la transformación directa del Derecho Administrativo local.

La investigación confirma que la autonomía municipal es la clave de bóveda que habilita este proceso. Consagrada en la CN (Arts. 5 y 123) y dotada de contenidos esenciales, es el fundamento de la legitimidad política y jurídica del municipio para ingresar a la era digital. Sin embargo, este ejercicio autónomo opera en un federalismo de competencias concurrentes que introduce fricciones. Las tensiones normativas entre los regímenes de presupuestos mínimos nacionales y las ordenanzas locales definen un campo de acción limitado, donde la coordinación vertical es un imperativo para asegurar la armonía legal.

En el plano funcional, la potestad administrativa se ha reconfigurado. La adopción del Gobierno Electrónico y la prestación de Servicios Públicos Digitales son la materialización de esta nueva potestad. Es aquí donde la Administración Pública, en su nivel más próximo, asume los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, propios de la Buena Administración Electrónica, confirmando el tránsito de una gestión clásica a una virtual, más cercana al ciudadano.

El desafío más significativo, y el principal límite a la expansión de la potestad municipal micelial, reside en el control jurídico y ético de las tecnologías. El municipio, al utilizar IA y Big Data, se convierte en un procesador masivo de datos, quedando sujeto a la Ley 25.326 y a los principios fundamentales del Derecho Administrativo. El control algorítmico, que permea la gestión de servicios y la seguridad urbana, exige una estricta aplicación de la proporcionalidad, transparencia y rendición de cuentas para garantizar que la innovación no devenga en un riesgo para los derechos fundamentales.

En definitiva, la potestad administrativa municipal en la era digital es un campo en plena construcción. El futuro de la gestión local en las Smart Cities argentinas dependerá de la capacidad del Derecho Administrativo para crear un marco normativo ágil que, sin sofocar la innovación tecnológica descentralizada, asegure la tutela administrativa efectiva digital y consolide al municipio como el garante irrenunciable de la legalidad y los derechos ciudadanos en el entorno hiperconectado, transformando al ciudadano de simple administrado a miembro activo y consciente de una sociedad de tipo micelial.

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Las referencias a continuación corresponden a las fuentes originales citadas en el texto:

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